I. Co to są wydatki poniesione na wynagrodzenia (co kwalifikować jako wydatek poniesiony na wynagrodzenia)?

W art. 30a. ust. 1 ustawy Karta Nauczyciela stanowi się: „W terminie do dnia 20 stycznia każdego roku organ prowadzący szkołę będący jednostką samorządu terytorialnego przeprowadza analizę poniesionych w poprzednim roku kalendarzowym wydatków na wynagrodzenia nauczycieli w odniesieniu do wysokości średnich wynagrodzeń, o których mowa w art. 30 ust. 3, oraz średniorocznej struktury zatrudnienia nauczycieli na poszczególnych stopniach awansu zawodowego.”

Kluczowe pojęcie brzmi: „wydatki poniesione na wynagrodzenia nauczycieli”. Należy dokonać analizy wydatków na wynagrodzenia. Z powiązania tej treści z dalszymi przepisami wynika, że należy policzyć wydatki na wynagrodzenia – nie wynagrodzenia, lecz wydatki na wynagrodzenia. Pisząc prościej oznacza to, że wydatek poniesiony na wynagrodzenie nie jest tym samym, czym jest wynagrodzenie. Dowód konieczny i wystarczający: definicja wydatków na wynagrodzenia – zawarta w rozporządzeniu w sprawie sposobu opracowywania sprawozdania z wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli na poszczególnych stopniach awansu zawodowego w szkołach prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego – nie jest tożsama z definicją wynagrodzenia nauczyciela zawartą w art. 30a ust. 1 Karty Nauczyciela. Tak też każe owo pojmować rozporządzenie w sprawie techniki prawodawczej – § 10 załącznika do rozporządzenia w sprawie „Zasad techniki prawodawczej”: „Do oznaczenia jednakowych pojęć używa się jednakowych określeń, a różnych pojęć nie oznacza się tymi samymi określeniami.”

W rozporządzeniu w sprawie sposobu opracowywania sprawozdania […] (Dz. U. z dnia 15 stycznia 2010 r.) stanowi się, że: „wydatki poniesione na wynagrodzenia – są to wyłącznie wydatki poniesione w roku podlegającym analizie z budżetu jednostki samorządu terytorialnego na wynagrodzenia w składnikach wskazanych w art. 30 ust. 1 Karty Nauczyciela, bez pochodnych ponoszonych przez pracodawcę. Nie uwzględnia się wydatków poniesionych na wynagrodzenia osób niebędących nauczycielami, zatrudnionych na podstawie art. 7 ust. 1a i 1d ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, z późn. zm.).”.
Kluczowe zdanie definiujące kluczowe pojęcie: „…są to wyłącznie wydatki poniesione w roku podlegającym analizie z budżetu jednostki samorządu terytorialnego na wynagrodzenia w składnikach wskazanych w art. 30 ust. 1 Karty Nauczyciela, bez pochodnych ponoszonych przez pracodawcę”.

Bardzo istotnym spostrzeżeniem jest to, że w zdaniu tym brak jest zwrotu np. „są to w szczególności…”, „są to między innymi…”, „są to na przykład…” – lub jakiegokolwiek synonimu wymienionych znaczeń. Użyto tam natomiast znaczącego zwrotu „wyłącznie”. Istotą tego spostrzeżenia jest więc to, że kryteria rozstrzygania o tym, co jest, a co nie jest wydatkiem – są katalogiem zamkniętym, którego nie należy poszerzać (zauważyć należy, że nie ma innego przepisu definiującego pojęcie „wydatków poniesionych na wynagrodzenia nauczycieli”).
Kryteria rozstrzygania są więc następujące:
•    bez pochodnych ponoszonych przez pracodawcę;
•    wyłącznie w składnikach wskazanych w art. 30 ust. 1 KN;
•    wyłącznie z budżetu JST;
•    wyłącznie w roku podlegającym analizie.  

Chodzi o to, że powoływanie się na inne kryteria niż wskazane powyżej mija się z definicją „wydatków poniesionych na wynagrodzenia”, czyli przestaje być zgodne ze wskazanym wyżej przepisem. Warto jeszcze zauważyć to, że wszystkie wskazane w przepisie kryteria muszą być spełnione jednocześnie.

Aby jeszcze lepiej zrozumieć pojęcie „wydatków poniesionych na wynagrodzenia” warto zadać jeszcze jedno pytanie.

II. Czy na przykład dodatek określone w art. 54 ust. 5 ustawy Karta Nauczyciela oraz świadczenia z zakładowego funduszu świadczeń socjalnych są składnikami wydatków poniesionych na wynagrodzenia w rozumieniu art. 30a ustawy Karta Nauczyciela?

W opinii MEN (a także według tradycyjnego już i dominującego bieżącego sposobu pojmowania art. 30a; choć nie jest to stwierdzone wprost) – Nie. Perspektywa widzenia MEN jednak się zmienia – w materiale do rozpatrzenia na posiedzeniu Rady Ministrów 23 lipca 2013 (80-WPR-TR-0420-16/13, Warszawa, 12.07.2013) stwierdza się o konieczności „ujednolicenia wysokości tzw. dodatku wiejskiego i uwzględnieniu go w rozliczaniu środków wydatkowanych na wynagrodzenia nauczycieli”. MEN proponowało: „Ze względu na to , że tzw. dodatek wiejski stanowi w praktyce część wynagrodzenia nauczycieli, proponuje się również, aby środki na dodatek wiejski były wliczane do wysokości środków na wynagrodzenia nauczycieli, które jednostka samorządu terytorialnego będzie obowiązana wydatkować w roku budżetowym.”
„…dodatek wiejski stanowi w praktyce część wynagrodzenia nauczycieli…” – a dalej – „…proponuje się również, aby środki na dodatek wiejski były wliczane do wysokości środków na wynagrodzenia nauczycieli…”. „Wysokości środków na wynagrodzenia”? W art. 30a stanowi się o konieczności policzenia wydatków poniesionych na wynagrodzenia nauczycieli; nie stanowi się o konieczności policzenia „wysokości środków na wynagrodzenia” - to tak "na marginesie". Otwartym więc dalej pozostaje pytanie o to, czy dodatek wiejski jest, czy nie jest, wydatkiem poniesionym na wynagrodzenia. Dodatkowo od lipca 2013 (czyli od czasu spisania przez MEN owych propozycji) minęło już sporo czasu – i co? I pstro!

Istnieje jeszcze jeden wyraźny sygnał sugerujący, że ów dodatek wiejski „chyba” powinien być traktowany jako składnik wydatków poniesionych na wynagrodzenia.

W załączniku do rozporządzenia MEN traktującym o algorytmie podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla JST na rok 2018 w definicji wzoru płacowego wskaźnika struktury zatrudnienia nauczycieli w szkołach i placówkach, dla których organem prowadzącym jest i-ta jednostka samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem zwiększonych wydatków z tytułu zatrudnienia nauczycieli na terenach wiejskich lub w miastach do 5000 mieszkańców stanowi się o czynniku "R" definiowanym jako: "waga z tytułu zatrudnienia nauczycieli w szkołach lub placówkach zlokalizowanych na terenach wiejskich lub w miastach do 5000 mieszkańców oraz z tytułu zatrudnienia nauczycieli dla dzieci, które ukończyły 6 lat lub więcej w roku bazowym, w przedszkolach, oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych i innych formach wychowania przedszkolnego zlokalizowanych na terenach wiejskich lub w miastach do 5000 mieszkańców, uwzględniająca zwiększone wydatki z tytułu wypłacanego dodatku, o którym mowa w art. 54 ust. 5 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela, wynosząca jednolicie dla wszystkich jednostek samorządu terytorialnego 0,107". To jednak traktować należy jako tylko pewną znacząca sugestię...

Dodatkowo: z perspektywy kontroli RIO (choć chyba nie w całym kraju) – odpowiedź brzmi „nie – to nie jest składnik wydatków”. Z perspektywy celów funkcjonowania związku zawodowego – „nie – to nie jest składnik wydatków”. Należy jednak koniecznie skromnie dodać, że opinia MEN nie stanowi prawa, a wyniki kontroli podmiotu uprawnionego mogą być dyskusyjne. Perspektywa celów funkcjonowania związku zawodowego podlega negocjacjom.

Jednocześnie poza wszystkimi powyższymi wskazaniami istnieje możliwość uczynienia dość prostego uzasadnienia, z którego będzie wynikać, że odpowiedź na zadane dodatkowe pytanie jest twierdząca. Poniżej jest prezentowane takie właśnie uzasadnienie.

Rozdział 7 ustawy Karta Nauczyciela ustanawia w szczególności uprawnienia socjalne. W tym rozdziale ustanawia się artykułem 54 w ustępie 5 – „odrębny dodatek w wysokości 10% wynagrodzenia zasadniczego” zwany dodatkiem wiejskim. W artykule 30 w ustępie 1 zdefiniowano „wynagrodzenie nauczyciela” podając jego składniki, jednocześnie wyłączając ze składników wynagrodzenia nauczyciela „świadczenia z zakładowego funduszu świadczeń socjalnych” oraz „dodatek określony w art. 54 ust. 5”.

„Art. 30. 1. Wynagrodzenie nauczycieli, z zastrzeżeniem art. 32, składa się z:
1) wynagrodzenia zasadniczego;
2) dodatków: za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego oraz za warunki pracy;
3) wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw;
4) nagród i innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy, z wyłączeniem świadczeń z zakładowego funduszu świadczeń socjalnych i dodatku, o którym mowa w art. 54 ust. 5.”

W artykule 30a w ustępie 1 stwierdza się o konieczności przeprowadzenia analizy wydatków na wynagrodzenia nauczycieli. Owo „przeprowadzenie analizy wydatków” jest jednym z licznych w tej ustawie eufemizmów (język polski jest istotnie przebogaty – tylko dlaczego prawo „ociekać” musi tym bogactwem?) i oznacza po prostu konieczność policzenia wydatków. Policzyć zatem trzeba wydatki. Nie stanowi ów art. 30a ust. 1, że trzeba policzyć wynagrodzenia, lecz wydatki poniesione na te wynagrodzenia. Gdyby należało policzyć wynagrodzenia (w pojmowaniu ich zsumowania), to odpowiedź na zadane tu w tytule tej części pytanie brzmi „nie”, ponieważ dodatek wiejski oraz świadczenia z zakładowego funduszu świadczeń socjalnych zostały wyłączone z pojęcia wynagrodzenia nauczyciela. No ale, skoro trzeba policzyć wydatki na wynagrodzenia, to zasadną rzeczą jest co najmniej zadawać pytanie zawarte tu wyżej.

Jak rozumieć wydatki poniesione na wynagrodzenia wyjaśniono w punkcie 4 objaśnień do załącznika do rozporządzenia w sprawie sposobu opracowywania sprawozdania. Tu jednak najpierw należy rozstrzygnąć kwestię dotyczącą tego, czy objaśnienia do rozporządzenia lub do załącznika do rozporządzenia są przepisami prawa? Dopiero uzyskanie odpowiedzi twierdzącej umożliwi chęć brania pod uwagę treści punktu 4 wspomnianych objaśnień.
Co do zasady, to objaśnienia do przepisów prawa nie są przepisami prawa. Ale tu sytuacja jest dość egzotyczna (z perspektywy przepisów regulujących technikę prawodawczą) i przez to dość wyjątkowa (MEN jest twórcą tej wyjątkowości). Oto rozpatrywane objaśnienia zostały ogłoszone w tym samym dzienniku ustaw w tej samej pozycji. Stały się przez to częścią tego ogłoszenia. Ogłoszeniem jest objęty akt prawa normatywnego. Objaśnienie stało się więc częścią aktu prawa normatywnego nawet jeśli przed ogłoszeniem w dopuszczalnej dyskusji taką częścią nie było. Należy chyba więc napisać, że objaśnienie do przepisów prawa, będące częścią ogłoszenia tego prawa, staje się przepisem prawa – trochę brzmi to dziwnie i „łamliwie tak jakoś (!?)”, ale cóż – nowoczesne polskie prawo oświatowe wymaga mentalnych poświęceń (odrobina sarkazmu z całą pewnością nie zepsuje sztuki szukania odpowiedzi na zadane wcześniej pytanie).

Co więc ustanowiono w owym punkcie czwartym?
„[Wydatki poniesione na wynagrodzenia] są to wyłącznie wydatki poniesione w roku podlegającym analizie z budżetu jednostki samorządu terytorialnego na wynagrodzenia w składnikach wskazanych w art. 30 ust. 1 Karty Nauczyciela, bez pochodnych ponoszonych przez pracodawcę.”

Ciekawe, że sens powyższego zdania nie zmienia się, jeśli by je przeczytać bez słowa „wyłącznie”. Jednocześnie „zasięg” słowa „wyłącznie” kończy się w miejscu, gdzie jest przecinek. Chodzi więc chyba o to, że użyciem słowa „wyłącznie” podkreśla się to, że wydatki poniesione na wynagrodzenia są to:
1.    wyłącznie wydatki poniesione w roku podlegającym analizie;
2.    wyłącznie z budżetu jednostki samorządu terytorialnego;
3.    wyłącznie w składnikach wskazanych w art. 30 ust. 1 Karty Nauczyciela.

A gdzie umieścić zwrot „wynagrodzenia nauczyciela”? Wszak takie właśnie pojęcie definiuje art. 30a ust. 1. Jaśniej – proszę zauważyć, że wskazana wyżej definicja nie brzmi na przykład tak: „[Wydatki poniesione na wynagrodzenia] są to wyłącznie wydatki poniesione w roku podlegającym analizie z budżetu jednostki samorządu terytorialnego na wynagrodzenia w składnikach wynagrodzenia nauczyciela wskazanych w art. 30 ust. 1 Karty Nauczyciela, bez pochodnych ponoszonych przez pracodawcę.”
Istnieje więc taka możliwość czytania, w której warunek trzeci pojmowania wydatków na wynagrodzenia będzie brzmiał: „w składnikach wskazanych w art. 30 ust. 1 Karty Nauczyciela” (tak właśnie brzmi). Najważniejsze jest tu więc to, że taką właśnie treść tu widać, a jednocześnie nie widać treści na przykład takiej: „w składnikach wynagrodzenia nauczyciela wskazanych w art. 30 ust. 1 Karty Nauczyciela”. To ostatnie brzmienie lub jakieś do niego podobne wyklucza dodatek z art. 54 ust. 5 ustawy Karta Nauczyciela oraz świadczenia z zakładowego funduszu świadczeń socjalnych z pojęcia wydatków poniesionych na wynagrodzenia, bo są one wykluczone z pojęcia wynagrodzenia nauczyciela. Ale takiego lub podobnego zdania (wykluczającego) w treści cytowanego punktu czwartego nie ma.

Wnioski powoli nasuwają się same!
Dodać jeszcze można, że z perspektywy ustawy o samorządzie (gminnym; powiatowym) wychodzi na to, że liczący wydatki na wynagrodzenia nauczycieli powinni liczyć tak, aby dbać o „interes” jednostki samorządu terytorialnego. Tu jednak „interes” jednostki samorządu terytorialnego kłóci się z „interesem” grupy zawodowej.

No to jak brzmi odpowiedź na zadane wcześniej, w tytule tej części pytanie?

Brak jednoznaczności w przepisach prawa oraz inne wskazywane wyżej uwarunkowania pozwalają udzielić odpowiedzi „tak” i taką odpowiedź uzasadnić i obronić. Jednak poczucie „świętego spokoju” (cokolwiek by to znaczyło) w rozumieniu wyżej wskazywanym (w odniesieniu do opinii MEN i pojmowania rzeczy przez RIO) radzi na razie jednak ciągle udzielać odpowiedzi „nie”, ale „jutro” (nie mam pojęcia, co tu znaczy owo „jutro”) może się to zmienić.  „Jutro” MEN może ustanowić (co już było proponowane): „…no dobra, niech będzie, że dodatek wiejski będzie wydatkiem…”. Po stronie „nie” i „tak” można znaleźć jeszcze parę innych walorów natury tak prawnej jak i poza literą prawa.

Wiadomo jednak jak być powinno – dobre prawo powinno rzecz rozstrzygać jednoznacznie, zawężając pola uznaniowości najlepiej do zera. Ale tak nie jest – i czytelnik musi decydować sam oraz godzić się na konsekwencje swych decyzji.
Jeżeli prawo ma charakter uznaniowy to od czasów Rzymian zwykło się mawiać, że:
1)    czyń tak, żeby było dobrze;
2)    dziś czyń tak, jak czyniłeś wczoraj – jutro czyń tak, jak czynisz dziś (no chyba, że prawo przestanie być uznaniowe);
3)    w jednej wspólnocie wszyscy winni czynić tak samo, jak czyni ten, który czyni dobrze, bo uznał, że właśnie tak czyni.

Krzysztof Sługocki, 25.09.2018