Uzasadnienie faktyczne

I

1. Postępowanie w rozpoznawanej sprawie zostało wszczęte na podstawie pięciu wniosków rad gmin i rad miast, sporządzonych zgodnie z treścią odpowiednich uchwał organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego (dalej: jednostka s.t.). Rada Miejska w Chrzanowie, Rada Gminy Bochnia, Rada Miejska Inowrocławia, Rada Gminy Stoszowice oraz Rada Miejska w Zatorze (dalej: wnioskodawcy) wystąpiły do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskami (odpowiednio - z 30 marca, 20 kwietnia, 12 lutego, 28 czerwca i 6 października 2010 r.) o zbadanie zgodności art. 30a ust. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674, ze zm.; dalej: karta) z art. 2, art. 7 i art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji. Rada Gminy Bochnia wniosła dodatkowo o zbadanie zgodności tego przepisu karty z art. 9 ust. 2 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607, ze zm.; dalej: EKSL).

1.2. Ze względu na tożsamość przedmiotu kontroli, a także zbieżność treści, wymienione wnioski zostały, zarządzeniami Prezesa Trybunału Konstytucyjnego, połączone do wspólnego rozpoznania.

1.3. Postanowieniem z 11 kwietnia 2013 r. Trybunał Konstytucyjny, na podstawie art. 60 ust. 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) umorzył postępowanie w zakresie badania wniosków Rady Gminy Bochnia oraz Rady Gminy Stoszowice, ze względu na nieusprawiedliwioną nieobecność wnioskodawców na rozprawie. Przedmiotem rozpoznania zostały zatem tylko wnioski Rad Miejskich: Chrzanowa, Inowrocławia i Zatoru.

1.4. Wnioskodawcy zakwestionowali konstytucyjność art. 30a ust. 3 karty, przewidującego obowiązek jednostek s.t. corocznego jednorazowego wypłacania dodatku uzupełniającego nauczycielom należącym do stopnia awansu zawodowego, na którym nauczyciele, w danym roku kalendarzowym nie osiągnęli ustawowego (średniego) poziomu wynagrodzenia. Uzasadniając zarzut niezgodności art. 30a ust. 3 karty z art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji, wnioskodawcy stwierdzili, że obowiązek wypłaty dodatku uzupełniającego bez równoczesnego zwiększenia dochodów jednostek s.t. - narusza zasadę adekwatności udziału jednostek s.t. w dochodach publicznych do wykonywanych przez nie zadań publicznych. Wydatki ponoszone na wypłatę dodatków sprawiają, że, w ich ocenie, niemożliwe jest prawidłowe i efektywne wykonywanie przez jednostki s.t. innych przypisanych im zadań.

Wnioskodawcy przytoczyli dane liczbowe, ukazujące - ich zdaniem - znaczny uszczerbek w budżetach samorządowych, wynikający z dokonywania wypłat dodatku uzupełniającego dla nauczycieli. Jak podkreślili, obowiązek wypłaty tego dodatku generuje konieczność nie tylko angażowania posiadanych środków własnych jednostek s.t., lecz także zaciągania kredytów, w celu terminowego wywiązania się z ustawowej powinności, co znacznie powiększa ich pasywa.

Zdaniem wnioskodawców, naruszenie przez zaskarżone unormowanie zasady adekwatności wiąże się z tym, że ustawodawca, mimo znacznego obciążenia jednostek s.t. obowiązkiem corocznego wypłacania nauczycielom jednorazowego dodatku uzupełniającego, zapewniającego osiągnięcie średnich wynagrodzeń nauczycieli na poszczególnych stopniach awansu zawodowego (dalej: stopnie awansu) - nie podjął jakichkolwiek działań mających na celu zwiększenie środków finansowych na realizację tego zadania (np. w postaci zwiększenia subwencji oświatowej).

W ocenie wnioskodawców, nałożenie obowiązku wypłaty nauczycielom dodatku uzupełniającego, bez zagwarantowania odpowiednich środków finansowych, narusza konstytucyjną zasadę, zgodnie z którą nałożenie na jednostki s.t. określonego zadania pociąga za sobą obowiązek przekazania środków finansowych na jego realizację.

1.5. Zarzut naruszenia art. 7 Konstytucji, zasady legalizmu, tj. działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa, wnioskodawcy uzasadniają stwierdzeniem, że zakwestionowany art. 30a ust. 3 karty jest "przykładem rażącego złamania zasady praworządności, uderzającym w gwarancje konstytucyjne samorządu terytorialnego". Ustawodawca, mając możliwość tworzenia prawa i nakładania obowiązków, w sposób dowolny, zdaniem wnioskodawców, "obciążył jednostki samorządu terytorialnego, zmniejszając obowiązki wobec samego siebie przez zaniechanie uposażenia jednostki w takie środki, które pozwolą wykonać tenże obowiązek". Świadczy to, w ocenie wnioskodawców, o naruszeniu przez ustawodawcę art. 7 Konstytucji, "nakazującego tworzyć prawo w taki sposób, aby było respektowane przez organy władzy publicznej".

W ocenie wnioskodawców, dokonana nowelizacja karty stanowi w istocie zrealizowanie podwyżki wynagrodzeń nauczycieli bez dochowania w tym zakresie procedur ustalania stawek minimalnych przy jednoczesnym wprowadzeniu kryterium płacowego, polegającego na uzależnieniu prawa do dodatku od przynależności nauczyciela zatrudnionego w samorządowej placówce oświatowej i pobierającego wynagrodzenie do grupy nauczycieli z tym samym stopniem awansu zawodowego.

1.6. Naruszenia art. 2 Konstytucji wnioskodawcy upatrują w braku zapewnienia jednostkom s.t. środków finansowych koniecznych do wdrożenia kwestionowanej regulacji. Zmusza to jednostki s.t., jak twierdzą wnioskodawcy, do stosowania norm sprzecznych z zasadą sprawiedliwości społecznej i wywodzoną z niej zasadą sprawiedliwego (godziwego) wynagrodzenia za świadczoną pracę. Zdaniem wnioskodawców, "Zasada sprawiedliwości społecznej zobowiązuje ustawodawcę do realnego kreowania roszczeń i zarazem związanych z nimi obciążeń". Wprowadzenie obowiązku wypłaty dodatkowego świadczenia odbywa się "kosztem mieszkańców gminy, albowiem w sposób władczy ustawodawca uszczupla fundusze gminy, które służyłyby realizacji wspólnoty na rzecz jednej grupy".

Zasada sprawiedliwości społecznej wymaga, aby wynagrodzenia nauczycieli były zróżnicowane w zależności od kwalifikacji, wymiaru zajęć, jakości pracy, tymczasem art. 30a ust. 3 karty nie uwzględnia żadnych kryteriów, niesprawiedliwie zrównując ze sobą pracę wszystkich nauczycieli.

2. W piśmie z 13 października 2010 r. Marszałek Sejmu przedstawił stanowisko, że art. 30a ust. 3 karty jest zgodny z art. 2, art. 7 i art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji oraz z art. 9 ust. 2 EKSL. Szczegółowo omówił rationem legis przepisu oraz ogół zagadnień związanych z wynagrodzeniem nauczycieli.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji, Marszałek Sejmu stwierdził, że kwestionowana regulacja nie wprowadziła w istocie zmian w zakresie zadań i kompetencji jednostek s.t. odnoszących się do oświaty. Wynagrodzenia nauczycieli są określone kartą, a środki na wypłatę im średniego wynagrodzenia gwarantowane są ustawą z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526, ze zm.; dalej: ustawa dochodowa). Marszałek Sejmu podkreślił, że zapewnienie nauczycielom określonych w karcie wynagrodzeń nie jest nowym zadaniem, lecz stanowi obowiązek jednostek s.t. od dawna. Niewywiązywanie się z niego przez niektóre samorządy spowodowało interwencję ustawodawcy. Adresatem zaskarżonego przepisu są tylko te samorządy, które nie wypłacały nauczycielom wynagrodzeń w wysokości przewidzianej w karcie. Instytucja dodatku uzupełniającego służy wyegzekwowaniu od jednostek s.t. przestrzegania obowiązków nałożonych na nie wiele lat wcześniej.

Marszałek Sejmu podkreślił, że subwencja oświatowa nie jest jedynym źródłem finansowania zadań z zakresu oświaty, a gwarancje państwa dotyczą tylko "środków niezbędnych" i nie krępują samorządu w jego decyzjach dotyczących wydatkowania innych środków na ten cel.

Marszałek Sejmu nie podzielił zarzutów dotyczących naruszenia art. 2 oraz art. 7 Konstytucji przez art. art. 30a ust. 3 karty. Jego zdaniem, ustawodawca uregulował jednolity dla całego kraju system oświaty, w tym jednakowe obowiązki jednostek s.t. związane z realizacją zadań w zakresie oświaty publicznej. Celem takiego działania jest realizacja wyrażonego w art. 70 ust. 4 Konstytucji obowiązku państwa, polegającego na zapewnieniu obywatelom powszechnego i równego dostępu do wykształcenia. Jednym z elementów składających się na zadania jednostek s.t. w zakresie oświaty jest wynagradzanie nauczycieli zatrudnionych w publicznych placówkach oświatowych, dla których jednostki te są organami prowadzącymi. Zobowiązanie tych podmiotów do stosowania karty w zakresie zatrudniania i wynagradzania nauczycieli nie stanowi ograniczenia ich uprawnień w wykonywaniu zadań własnych (jakim są między innymi sprawy edukacji publicznej), ani nie prowadzi do ich niesamodzielności. Marszałek Sejmu stwierdził, że kwestionowana regulacja stanowi dopuszczalną na gruncie art. 16 ust. 2 Konstytucji konkretyzację zadania gminy, uzasadnioną nadrzędnym celem, jakim jest zapewnienie powszechnego i równego dostępu do oświaty publicznej, niemożliwe bez oparcia go na jednolitych zasadach prawnych, w tym także w zakresie wynagradzania nauczycieli.

Odnosząc się do zarzutu niezgodności art. 30a ust. 3 karty z art. 9 ust. 2 EKSL, Marszałek Sejmu stwierdził, że aktualność zachowuje tu argumentacja wskazująca na zgodność zakwestionowanego przepisu z art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji.

W pismach z 12 stycznia 2011 r. i 16 marca 2011 r. Sejm podtrzymał konkluzje i uzasadnienie stanowiska Sejmu wyrażone w piśmie z 13 października 2010 r.

3. Prokurator Generalny w piśmie z 31 maja 2011 r. wniósł o stwierdzenie, że zaskarżony przepis jest zgodny z art. 7 i art. 167 ust. 4 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 2, art. 167 ust. 1 Konstytucji i art. 9 ust. 2 EKSL.

Prokurator Generalny, po dokonaniu szczegółowej analizy charakteru prawnego dodatku uzupełniającego (wyrównawczego), zasad jego ustalania oraz genezy uchwalenia kwestionowanej regulacji, stwierdził, że nie dotyczy ona zasad finansowania oświaty, lecz jedynie tworzy mechanizm gwarantujący wynagradzanie nauczycieli na poziomie ustanowionym kartą.

Jego zdaniem, materia zaskarżonej regulacji nie pozwala na ocenę z punktu widzenia konstytucyjnej zasady podziału dochodów między państwo a samorząd terytorialny, nie dotyczy bowiem udziału jednostek s.t. w dochodach publicznych. Wnioskodawcy nie odnieśli się do systemu dochodów gmin, lecz jedynie zwrócili uwagę, że wejście w życie zaskarżonego przepisu nie spowodowało zmian w podziale dochodów publicznych. Pominęli przy tym to, że wydatki z tytułu jednorazowego dodatku uzupełniającego (zapewniającego osiągnięcie średnich wynagrodzeń nauczycielom na poszczególnych stopniach awansu w danej jednostce s.t. w roku, dla którego wyliczono kwotę różnicy), stanowią konsekwencję wcześniejszych zaniechań konkretnych jednostek s.t., które nie realizowały w pełni ustawowych uregulowań dotyczących wynagradzania nauczycieli. Uregulowania te odnoszą się do statusu nauczycieli, unormowanego jednolicie dla całego kraju, z uwzględnieniem którego jednostki s.t. powinny realizować swoje zadanie własne, finansowane z dochodów własnych wspartych subwencją oświatową. Wypłata dodatku uzupełniającego nie oznacza jakichkolwiek zmian systemowych i nie może być rozpatrywana w aspekcie naruszenia zasady wyrażonej w art. 167 ust. 1 Konstytucji, który nie jest adekwatnym wzorcem kontroli kwestionowanego przepisu.

Z tych samych względów, Prokurator Generalny uznał za nieadekwatny wzorzec kontroli zawarty w art. 9 ust. 2 EKSL, zresztą nieaktualny po umorzeniu postępowania w zakresie wniosku Gminy Bochnia, która jako jedyny z wnioskodawców wskazała ten wzorzec.

Przedstawione przez wnioskodawców argumenty nie pozwalają - zdaniem Prokuratora Generalnego - na obalenie domniemania zgodności art. 30a ust. 3 karty z art. 167 ust. 4 Konstytucji. Wbrew sformułowanym zarzutom, zagwarantowanie nauczycielom wynagrodzeń zgodnych z kartą, co wymusza zakwestionowany przepis, nie stanowi nowego zadania samorządu gminnego. Obowiązek wypłacania nauczycielom jednorazowego dodatku uzupełniającego jest jedynie konsekwencją zaniechania jednego z warunków realizacji zadania oświatowego, polegającego na zapewnieniu bezpłatnej oświaty odpowiedniej jakości i na możliwie równym poziomie, jakim jest właściwe wynagrodzenie nauczycieli. Prokurator Generalny stwierdził, że nałożenie wspomnianego obowiązku jest konsekwencją nierealizowania przez niektóre jednostki s.t. wymogu zapewnienia nauczycielom wynagrodzeń w określonej wysokości. Tym samym wypłata dodatku uzupełniającego nie jest nowym zadaniem nałożonym przez ustawodawcę, ani też "zmianą w zakresie zadań i kompetencji" gmin. Wydatki z tytułu wypłaty jednorazowego dodatku uzupełniającego stanowią dodatkowe obciążenie budżetów tylko tych jednostek s.t., które nie realizowały przepisów karty. Nie wynikają one z nałożenia na jednostki s.t. nowych zadań, lecz z ustalania przez niektóre gminy średnich wynagrodzeń nauczycieli na poziomie niższym niż wynikający z karty. Obowiązek jednostki s.t. wypłaty dodatku uzupełniającego nie powstałby, gdyby jednostka ta prawidłowo wywiązywała się ze swoich zadań w tym zakresie, wynagradzając nauczycieli na ustawowo określonym poziomie. W związku z powyższym, Prokurator Generalny uznał art. 30a ust. 3 karty za zgodny z art. 167 ust. 4 Konstytucji.

Oceniając zaskarżoną regulację w aspekcie art. 2 Konstytucji i powołanej przez wnioskodawców argumentacji, Prokurator Generalny uznał, że wzorzec ten nie pozostaje w związku z jej treścią, zatem należy go uznać za nieadekwatny.

Prokurator Generalny uznał za nietrafny także zarzut naruszenia przez kwestionowaną regulację art. 7 Konstytucji. Stwierdził, że nie można zarzucać ustawodawcy naruszenia Konstytucji, gdy podejmuje on działania mające doprowadzić do respektowania obowiązujących przepisów prawnych, a więc ustalenia wynagrodzeń nauczycieli na poziomie zgodnym z kartą.

4. W odpowiedzi na pismo przewodniczącego składu orzekającego stanowisko w sprawie i wyjaśnienia dotyczące zaskarżonego przepisu przedstawił Minister Edukacji Narodowej (pismo z 5 czerwca 2013 r., znak: DP-0234-1/1006/13/MS). Minister Edukacji Narodowej (dalej: MEN) wyraził pogląd, że art. 30a ust. 3 karty jest zgodny z art. 2 oraz art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji oraz nie jest niegodny z art. 7 Konstytucji.

Analizując zarzut naruszenia zasady adekwatności, MEN uznał, że wnioskodawcy błędnie utożsamili przewidziany w art. 30a ust. 3 karty obowiązek wypłaty dodatku uzupełniającego z nałożeniem nowego zadania, wymagającego zapewnienia na to środków finansowych. Obowiązek wypłacania przez jednostki s.t. wynagrodzeń nauczycielskich na średnim poziomie, określonym w art. 30 ust. 3 karty, był bowiem aktualny i w poprzednim stanie prawnym. Wprowadzenie zaś art. 30a ust. 3 karty podyktowane było koniecznością zapewnienia ustawowych gwarancji płacowych dla nauczycieli, ponieważ gwarancje na poziomie regulaminów ustalanych przez jednostki s.t. okazały się niewystarczające. Uchwalenie art. 30a ust. 3 karty było zatem reakcją władzy publicznej na nieprawidłowości w realizacji przez jednostki s.t. obowiązku ustalania wynagrodzeń nauczycielskich na poziomie gwarantowanym przez przepisy płacowe. Zdaniem MEN, wskazane okoliczności nie dają podstawy do oceny kwestionowanej regulacji z punktu widzenia art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji, ponieważ w rozpoznawanym wypadku nie mamy do czynienia z nowym zadaniem i nowym obciążeniem finansowym jednostek s.t.

Ponadto MEN zwrócił uwagę, że uchwalenie odpowiednich regulaminów wynagrodzenia przez jednostki s.t. oraz monitorowanie wydatków na wynagrodzenia sprawi, że wypłata dodatków uzupełniających nie będzie konieczna.

Na poparcie swojego stanowiska MEN przytoczyło dane statystyczne za rok 2012, zawierających zestawienie kwot dodatku uzupełniającego, z których wnika, że tylko niewielka część samorządów wypłacała dodatek uzupełniający. W skali kraju udział dodatku uzupełniającego do wydatków poniesionych przez jednostkę s.t. na wynagrodzenia wyniósł 0,8%, a w gminach łącznie udział ten wyniósł 1,3%.

MEN zwrócił uwagę, że kwestia dodatku uzupełniającego posłużyła wnioskodawcom jako swoisty pretekst do krytyki systemu finansowania zadań oświatowych w ogólności. Wnioskodawcy akcentowali, że kwota subwencji nie pokrywa wydatków na oświatę, a to nie było przedmiotem zaskarżenia.

5. W piśmie z 29 kwietnia 2013 r. przewodniczący składu orzekającego zwrócił się do Prezesa Rady Ministrów o wyrażenie opinii, czy orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zgodności zaskarżonej w niniejszym postępowaniu ustawy może wywołać skutki wiążące się z nakładami finansowymi nieprzewidzianymi w ustawie budżetowej.

W piśmie z 4 lipca 2013 r., z upoważnienia Prezesa Rady Ministrów, Minister Edukacji Narodowej stwierdził, że wprowadzenie ustawowego obowiązku wypłaty nauczycielom dodatku uzupełniającego, przewidziane w art. 30a ust. 3 karty, nie spowoduje skutków finansowych wiążących się z nakładami finansowymi nieprzewidzianymi w ustawach.

MEN wskazał, że w wyniku rozliczenia wynagrodzeń nauczycieli za 2012 r., do jednorazowego dodatku uzupełniającego uprawnieni byli nauczyciele zatrudnieni na ok. 172 tys. etatach, co stanowiło ok. 31% wszystkich etatów nauczycieli szkół prowadzonych przez jednostki s.t.

Średnia wysokość jednorazowego dodatku uzupełniającego wypłacanego za 2012 r., w przeliczeniu na liczbę wszystkich etatów nauczycieli zatrudnionych na poszczególnych stopniach awansu zawodowego, wynosiła: dla nauczyciela stażysty - 467 zł, dla nauczyciela kontraktowego - 71 zł, dla nauczyciela mianowanego - 401 zł, dla nauczyciela dyplomowanego - 507 zł.

II

Na rozprawę 11 kwietnia 2013 r. stawili się pełnomocnicy trzech wnioskodawców: Rady Miejskiej w Chrzanowie, Rady Miejskiej Inowrocławia, Rady Miejskiej w Zatorze, oraz przedstawiciele pozostałych uczestników postępowania: Sejmu i Prokuratora Generalnego. Nie stawili się natomiast pełnomocnicy pozostałych dwóch wnioskodawców, tj. Rady Gminy Bochnia oraz Rady Gminy Stoszowice, którzy zostali prawidłowo powiadomieni o terminie rozprawy. W związku z niestawiennictwem na rozprawie prawidłowo powiadomionych pełnomocników Rady Gminy Bochnia oraz Rady Gminy Stoszowice Trybunał Konstytucyjny - po rozprawie i naradzie - postanowił, na podstawie art. 60 ust. 2 ustawy o TK, umorzyć postępowanie w zakresie dotyczącym badania wniosków Rady Gminy Bochnia oraz Rady Gminy Stoszowice.

Na rozprawie 16 lipca 2013 r. uczestnicy postępowania podtrzymali stanowiska wyrażone na piśmie oraz udzielili Trybunałowi Konstytucyjnemu stosownych wyjaśnień.